Фото: Павел Смертин / ТАСС
Объем выявленных нарушений в бюджетной системе в прошлом году вырос вдвое: в 2017 году государственный аудит выявил нарушений на 1,87 трлн руб. (в 2016 году этот показатель составлял 965,8 млрд руб.), говорится в ежегодном докладе Счетной палаты (поступил в РБК), который аудиторы подготовили накануне смены руководителя ведомства.
Для сравнения: расходы бюджетной системы (федеральный бюджет плюс бюджеты регионов и внебюджетных фондов) в 2017 году составили 32,4 трлн руб., по данным Казначейства. Таким образом, с нарушениями тратилась сумма, эквивалентная 5,8% всех государственных расходов. Растет и число самих нарушений — с 3,8 тыс. в 2016 году до 6,5 тыс.
На рост нарушений влияет как улучшение качества аудита, так и неопределенность в экономике, рассуждает директор Центра развития Высшей школы экономики Наталья Акиндинова. «Прошлый год был достаточно сложным из-за ожидания выборов, изменений в составе правительства, внешнеполитической неопределенности», — отметила она. В такие периоды краткосрочные интересы обычно выходят на первый план, у многих возрастает желание заработать за счет бюджетных средств, говорит Акиндинова.
Вместе с тем объем бюджетных средств «с признаками нецелевого или неэффективного использования» (за частью таких нарушений может стоять коррупция или воровство) составил около 40 млрд руб., или 2% от общего объема финансовых нарушений, следует из данных Счетной палаты.
Помочь снизить нарушения может назначение нового правительства, считает Акиндинова. На пост первого вице-премьера, который будет курировать финансово-экономические министерства, глава правительства Дмитрий Медведев уже предложил министра финансов Антона Силуанова (он сохранит свою должность и в министерстве). Татьяна Голикова, которая должна стать зампредом правительства по социальному блоку, ранее сама возглавляла Счетную палату. А новым главой аудиторского ведомства станет Алексей Кудрин, экс-глава Минфина и нынешний председатель совета Центра стратегических разработок. Определенность увеличивается, отмечает Акиндинова: можно надеяться, что с учетом таких назначений расходы будут более эффективными.
Размер «среднего» нарушения вырос на 15% за год, отмечает старший аналитик группы суверенных рейтингов АКРА Александр Шураков: в 2015 году он составлял чуть менее 150 млн руб., в 2016 году — 251,2 млн руб., в 2017-м — 289 млн руб. Количество выявленных нарушений в прошлом году увеличилось на 68% — во многом это и обеспечило двукратный рост их суммы. Такая динамика говорит о том, что улучшилась диагностика нарушений, считает Шураков.
Из 1,87 трлн руб. нарушений больше всего проблем было связано с ведением бухгалтерской отчетности (813,6 млрд руб.), следует из данных Счетной палаты. Именно ошибки и несоблюдение правил бухучета обеспечили более половины прироста общего объема нарушений, указывает Шураков. «В предыдущие годы доля нарушений правил бухучета и предоставления финотчетности в совокупном объеме нарушений была гораздо меньше, — говорит он. — Тут скорее дело не в том, что государственные органы и подведомственные им организации стали допускать много нарушений в своей финансовой отчетности, а в том, что Счетная палата интенсивнее работает в данном направлении».
На формирование и исполнение бюджетов пришлось нарушений на 599 млн руб., 118,4 млн руб. связано с госзакупками. В разбивке по отраслям большинство нарушений оказалось связано с космической промышленностью и оборонным сектором.
Контроль указов Путина
Счетная палата в своем докладе в очередной раз напоминает об одной из ключевых «проблем системного характера» — отсутствии комплексного анализа исполнения указов президента Владимира Путина 2012 года. По-прежнему нет оценки необходимых расходов на указы и эффективность использования этих средств, пишут аудиторы.
Теперь же Счетной палате придется следить и за выполнением нового майского указа Путина, расходы на который оцениваются в 25 трлн руб. (из них дополнительные траты составят 8 трлн руб.). Контролировать это будет Алексей Кудрин — предложения ЦСР, который готовил стратегию для Путина и настаивал на росте трат на образование и медицину, вошли и в майский указ.
Космос
Самые масштабные нарушения при расходовании бюджетных средств в 2017 году, по данным Счетной палаты, были связаны с космической отраслью: там установлен 151 факт нарушений на сумму 785,5 млрд руб.
При этом основная часть проблем с расходами в космической отрасли относится к деятельности ликвидационной комиссии Федерального космического агентства — по итогам проверки мероприятий по упразднению агентства и передаче его имущества в госкорпорацию «Роскосмос» были выявлены нарушения на общую сумму 627,4 млрд руб. Основные среди них — несвоевременное или неполное перечисление в бюджет доходов от использования госимущества, нарушение порядка и условий оплаты труда сотрудников, нарушение требований к ведению бухгалтерского учета и хранению документов. Установлены также нарушения, допущенные ликвидационной комиссией «Роскосмоса» при проведении инвентаризации имущества и активов.
Агентство было упразднено 1 января 2016 года, его правопреемником стала ГК «Роскосмос», а ликвидационная комиссия Федерального космического агентства работала до конца апреля 2018 года. Осенью прошлого года Счетная палата уже сообщала, что по материалам ее проверки органы прокуратуры выявили ряд нарушений в действиях ликвидационной комиссии.
Другим важным проверочным мероприятием с выявлением многочисленных нарушений стал анализ расходов при строительстве космодрома Восточный. Этот объект начали строить в 2012 году как первый национальный космодром гражданского назначения. Первый пуск с него ожидался в 2015 году, но был перенесен на весну 2016 года. Строительство объекта сопровождалось многочисленными скандалами и десятками уголовных дел.
По результатам всех проверок космической отрасли в 2017 году Счетная палата направила в Следственный комитет 120 материалов, еще два — в Генпрокуратуру и один — в МВД. Кроме того, прокуратура направила в следственные органы еще девять материалов собственных проверок по фактам неправомерного использования бюджетных средств, по которым было возбуждено восемь уголовных дел. Также Счетная палата направила заинтересованным структурам 11 информационных писем, в том числе два — президенту и одно — в правительство. Аудиторы подчеркивают, что большинство итоговых документов по проведенным контрольным мероприятиям в космической отрасли «имеют ограничительную пометку «для служебного пользования» и «совершенно секретно».
Как ранее стало известно РБК, нынешний директор «Роскосмоса» Игорь Комаров в ближайшее время уйдет со своей должности. Его место предложено занять уходящему с поста вице-премьера Дмитрию Рогозину.
Оборона
Нарушения при расходовании средств на национальную оборону, включая неэффективное использование федеральных и иных ресурсов, в 2017 году составили в общей сложности 544,5 млрд руб., утверждают в Счетной палате.
Среди претензий к Минобороны — нерегламентированное оказание помощи в военно-медицинских учреждениях «в отношении лиц, не относящихся к льготному контингенту, что создает предпосылки к возникновению коррупционных рисков». Кроме того, расходы ведомства по созданию, модернизации и обслуживанию десяти информационных систем и специальных программных изделий осуществлялись за счет средств, предусмотренных на реализацию госпрограммы вооружения на 2011–2020 годы, при отсутствии в ней таких работ и услуг. В отношении ряда объектов капитального строительства (их количество в отчете не называется) в Минобороны отсутствовали решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты госсобственности в виде нормативных правовых актов правительства и Минобороны. В отношении 229 объектов Минобороны, подлежащих строительству в 2016 году, не оформлена исходно-разрешительная документация; не организовано надлежащим образом ведение учета жилого фонда; выявлено завышение цен госконтрактов и военной продукции.
По результатам контрольных мероприятий в области обороны, безопасности и правоохранительной деятельности в различные ведомства направлены 34 представления и шесть предписаний Счетной палаты. В органы прокуратуры направлены шесть материалов, по итогам рассмотрения которых вынесено 36 прокурорских представлений, семь предостережений о недопустимости нарушения закона, а также возбуждены два дела об административных правонарушениях и одно уголовное.
РБК направил запрос в Счетную палату с просьбой подтвердить эту информацию.
Расходы военно-промышленного и космического секторов — это закрытые статьи, возможность проконтролировать исполнение которых у общества отсутствует, что само по себе провоцирует нарушения, объясняет заместитель гендиректора Transparency International Илья Шуманов. «Невозможно проверить, насколько обоснованно был включен тот или иной госконтракт в закрытую часть или почему те или иные торги прошли в закрытом режиме», — рассуждает собеседник РБК.
Однако вопрос неэффективности расходования средств не обязательно означает наличие состава уголовных преступлений, уточняет эксперт. Это может быть некорректное распределение бюджетных средств, технические нарушения, которые тоже влекут ответственность со стороны допустивших их, но не такую серьезную, говорит он. «Вопрос в том, хватает ли у правоохранительных органов компетенции отследить, выявить и подтвердить все эти нарушения», — рассуждает Шуманов.
Член экспертного совета коллегии Военно-промышленной комиссии полковник запаса Виктор Мураховский также обращает внимание, что выявленные нарушения зачастую являются формальными.
«Скорее всего, речь идет о неправильном или несвоевременном оформлении документов и некорректном проведении каких-то конкурсных процедур», — пояснил военный эксперт. По его мнению, при существующей системе ценообразования почти все средства можно считать неэффективно использованными. «У нас ценообразование основывается на методе возмещения затрат. Чем больше предприятие смогло добавить в расчетные материалы расходов и защитить это перед военной приемкой и ФАС, тем оно «больше молодец», — рассуждает Мураховский.
С учетом существующей системы спецсчетов в банках с казначейским сопровождением совершать хищения стало практически невозможно, считает полковник. В 2017 году перечень средств, не подлежащих казначейскому сопровождению, был закреплен законодательно. Ранее эти ограничения устанавливались правительством.
Масштаб поменьше
На фоне нарушений в оборонке и космосе проблемы в других секторах выглядят не настолько масштабными. Например, при аудите доходов федерального бюджета объем нарушений составил 8,5 млрд руб., а основными сложностями стали недостатки в части их прогнозирования. В промышленности найдены нарушения на 6,7 млрд руб., в топливно-энергетическом комплексе — на 13,8 млрд руб., в сельском хозяйстве — лишь на 202,5 млн руб.
Относительно высокий объем нарушений наблюдается в здравоохранении — 84,7 млрд руб. Это говорит о недостаточности нормативно-правового регулирования и снижении доступности медицинской помощи для населения, пишет Счетная палата. На 51 млрд руб. допущено нарушений в образовании, на 22,7 млрд руб. — в социальной политике, на 23,8 млрд руб. — в транспортной отрасли.
Авторы:
Антон Фейнберг, Максим Солопов, Инна Сидоркова.
При участии:
Иван Ткачёв.